专业文章 || 出现在经济转型过程中的采矿权用益物权说
出品：京师通州文化品牌部
文：于银杰
编辑：金鼎龙
在上世纪90年代采矿权拍卖初期，为了回应拍卖采矿权就是出卖矿产资源的质疑，产生了采矿权用益物权说。该说认为，采矿权是用益物权，国家对矿产资源有所有权，采矿权人有的只是使用权，其仅对矿产品有所有权，而不对矿产资源有所有权，不是出卖矿产资源。2007年颁布的《物权法》第一百二十三条规定：“依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护”。这样采矿权用益物权说从学说认识上升到法律规定。从字面理解，采矿权就是开采或取走矿产资源的权利，并没有那么复杂。那么，用益物权又是什么呢？采矿权是不是用益物权呢？
所有权人对自己的动产和不动产，依照法律规定享有占有、使用、收益和处分的权利。占有、使用、收益和处分四项权能一起构成所有权的内容。其中“使用”是指依照物的性能和用途，并不毁损其物或变更其性质而加以利用，如使用机器进行生产、使用电视机收看节目、居住房屋、乘坐汽车等。消耗物不具有使用权能，如粮食被吃掉，原材料经过生产成为产品。通常所说的“矿产资源有偿使用”中的“使用”与“商品使用价值”中的“使用”意义等同，不是所有权的使用权能。如锅和粮食都有使用价值，但从所有权权能角度说前者作为工具有使用权能，后者则只能作为消耗物被吃掉，不具有使用权能。“埋锅造饭”不改变锅的性质，属于对其使用（权能），而“砸锅炼铁”则是对锅事实上的处分，不是使用。
在实际生活中，该四项权能都能够经常地与所有权发生分离，在所有人不丧失物之所有权情况下使得非所有人享有物之利益，产生他物权。用益物权简单的说就是物的使用权能与所有权的分离。
矿产资源作为消耗物不具有使用权能，也就无所谓使用权能与所有权的分离，更无所谓用益物权。事实上，很多原材料只能通过若干道深加工后才能形成具有使用权能的物。可以认为矿产资源是最初始的原材料，也就是通常所说的“物质基础”，是典型的“消耗物”。相比之下，土地则是最典型的非消耗物。
开采矿产资源取得矿产品是对矿产资源事实上的“处分”，不是“使用”，采矿权的行使将致矿产资源及其所有权灭失，而不是使用权与所有权的分离。采矿权是用益物权的说法是对用益物权概念的误解，混淆了使用价值与使用权能两个概念。更为重要的是，其完全忽略了矿产资源“物质基础”的性质、“可耗竭性”“不可再生”最基本的特点，势必会对矿产资源开发管理及秩序造成混乱。马克思总结得好：“法律应该是事物的本质的普遍和真正表达者。因此，事物的法的本质不应该去迁就法律 , 恰恰相反，法律则应该去适应事物的法的本质 ”。
作为“典型”消耗物的矿产资源没有使用权能，没有使用权与所有权分离一说，出让取走矿产资源的权利就是出让矿产资源。协议、招拍挂等出让采矿权应当看作是解决是否给予行政许可以及给予谁行政许可的问题，出让采矿权是行政许可的实现方式，行政相对人因取得开采矿产资源许可而自然“拥有”采矿权。也就是说采矿权是行政许可的结果。像头颅不是出借的一样，采矿权不是出让的，是相对人取得开采矿产资源行政许可的当然结果。
既然采矿权不是用益物权，出让采矿权出让的不是矿产资源使用权（能），不是什么使用权（能）与所有权的分离，那么出让采矿权的说法就失去了基础，就有了问题。出让采矿权如同出让一件衣服的取走权一样，所不同的是衣服可即时取走并拥有其所有权，而“取走”矿产资源则要经历相对长的一段时间，但两者的性质是完全相同的。也就是说出让采矿权就是出让矿产资源。采矿权用益物权说本身不能成立，其对拍卖采矿权就是卖矿的解释自然也是失败的。
探矿权、采矿权、矿产资源国家所有权等概念都涉及矿产资源开发的基础理论，对其正确理解显得极为重要。正所谓失之毫厘、谬其千里，不能成立的采矿权用益物权说在矿产资源开发管理中得到充分体现，使得矿产资源开发过程中各种关系掣肘，对矿产资源开发管理带来了诸多影响。如采矿权用益物权说强调用益物权的私权性质，体现矿产资源国家所有的开采矿产资源行政许可（审批）“龙头”被忽略，给矿产资源开发管理造成了巨大困难。《矿产资源开采登记管理办法》（国务院241号令）第18条、第21条、第22条虽然均规定了关于吊销《采矿许可证》的处罚，但由于此时的矿产资源所有权从某种意义上已属采矿权人，《采矿许可证》便不能因为采矿权人违反有关规定而被吊销。在司法审判领域，由于2007年实施的《物权法》第123条将探矿权、采矿权纳入用益物权的规定使得本来行政诉讼案件出现民事诉讼管辖，同案不同管的问题严重，损害了审判结果的严肃性、权威性。更重要的是，采矿权用益物权说盛行以来，强调所谓使用权与所有权分离，强调其私权性质，完全忽略了采矿权出让作为行政许可的实现方式，本末倒置，导致地质资料弄虚作假、采矿权流转炒作频仍，这样就完全违背了国家设立采矿权开发矿产资源的初衷。
司法部新近推出的矿产资源修改稿虽然还保留了出让矿业权的提法，但同时也有了矿业权人违反相关规定将被收回矿业权的规定，这样便克服了以上提到的采矿许可证不能对抗采矿权证的问题，强化了出让采矿权行政许可的属性，强化了矿产资源法的行政法、公法的性质，无疑在尊重矿产资源开发经济规律使矿业开发回归到正确轨道的路上更进了一步。
这里需要提到的是，起初用益物权说着重解决所谓出让采矿权不是出卖矿产资源的问题，后来则着重于强化物权性质，更有利于所谓矿业权人的权益保护。纵观二十几年的发展过程，解决矿业权人权益保护重在依法行政，而不是通过将采矿权不恰当地规定成用益物权的方式。《行政许可法》不仅对行政相对人有约束力，对国家行政机关同样有约束力，需要切实依法行政切实保护矿业权正当权益。我们在处理一起非法采矿罪刑事案件中，就是由于行政机关没有对涉案矿区设桩定界导致矿业权人有所谓越界开采的嫌疑被刑事立案，尽管最后不成罪但接近两年的刑事官司对矿业权人也是相当大的一个伤害、折磨。
关于如何正确认识矿产资源国家所有权的问题，还是需要深入研究、认真对待。矿产资源作为社会经济发展的物质基础，是劳动和技术投入的重要载体。“循环经济”、“两种资源、两个市场”等都体现了“矿产资源”的流转，矿产资源必须能够转让，否则“物质基础”的作用将无从谈起，不必要对矿产资源转让“谈虎色变”。建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度，是社会主义市场经济体制基本框架的首要一环。矿产资源的国家所有权是“矿产资源”流转的起点，而不是终点。矿产资源明确的国家所有权是“矿产资源”流转的条件，而不是障碍。既要认识到矿产资源国家所有的性质，也要认识到在发挥“物质基础”作用过程中其所有权必将改变的动态过程。矿产资源如何转让才是需要研究的，如国家开发矿产资源出售矿产品、允许市场主体开采矿产资源出售矿产品、拍卖一些小矿等都是矿产资源转让的实现形式。用所谓采矿权用益物权说出让采矿权来否认矿产资源转让既不正确也没必要，当然这与当时上世纪90年代建立市场经济初期的大环境是有关系的，从计划经济到市场经济的转变从各方面来说需要一个过程。